¿Qué son los acuerdos conclusivos y para qué sirven?
La petición de acuerdo conclusivo procede en cualquier momento a partir del inicio de las facultades de comprobación y hasta 20 días siguientes a aquel en que se levante el acta final
El acuerdo conclusivo es un mecanismo extrajudicial y opcional que busca solucionar las controversias entre los contribuyentes y la autoridad fiscalizadora mediante la intervención de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon).
Este mecanismo sirve para resolver las controversias originadas en las revisiones de gabinete, visitas domiciliarias o revisiones electrónicas. Algunos de los beneficios que se obtienen al optar por aplicar este medio alterno de solución de controversias consisten en:
- i) desvirtuar las observaciones hechas por las autoridades fiscales federales y alcanzar un consenso entre las partes;
- ii) disminuir la incertidumbre jurídica por el hecho de que este procedimiento tiene un plazo máximo de duración de doce meses y en caso de que se alcance un acuerdo, la autoridad no podrá desconocer los hechos sobre los que versó el acuerdo conclusivo y tampoco procederá la interposición de un juicio de lesividad;
iii) disminuir el costo de ejecución en comparación con los medios de defensa;
- iv) no genera precedentes para el contribuyente y de acuerdo con un Criterio Jurisdiccional emitido por la Prodecon y basado en una sentencia reciente, se establece que las pruebas ofrecidas durante el proceso del acuerdo conclusivo deben ser consideradas por la autoridad al emitir la resolución determinante, aunque no se haya alcanzado el acuerdo y el contribuyente no haya exhibido directamente dichas pruebas durante el proceso de fiscalización;
- v) suspende los plazos de duración de las revisiones de las autoridades;
- vi) no obliga al contribuyente a alcanzar un acuerdo al término del proceso, lo cual deja abierta la posibilidad de interponer un medio de defensa;
vii) ofrece la condonación de multas hasta del 100% en la primera ocasión y disminuciones importantes en subsecuentes aplicaciones.
En 2008 se modificó el artículo 17 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos para establecer que las leyes podrán adoptar mecanismos alternativos de solución de controversias. En materia fiscal, la opción de emplear los acuerdos conclusivos se incorporó en los artículos 69-C a 69-H del Código Fiscal de la Federación (CFF) a partir de enero de 2014. Este marco legal está alineado con lo que establece el artículo 23 de la Ley Federal de Derechos del Contribuyente en relación con que los contribuyentes tendrán los recursos y medios de defensa que procedan contra los actos dictados por las autoridades fiscales.
Por su parte, la doctrina reconoce los medios encaminados a solucionar los conflictos entre las partes y los denomina Medios Alternativos de Solución de Conflictos (MASC), entre los que destacan la negociación, la mediación, la conciliación y el arbitraje.
Cabe señalar que la conciliación se diferencia de la mediación por el hecho de que, si bien en ambos participan un tercero, en la primera dicho tercero debe proponer un escenario de conciliación entre las partes quienes a su vez han delegado el control del proceso en el conciliador, aunque la solución de la controversia sigue estando en el acuerdo entre las partes. El conciliador delimita los puntos en conflicto y coadyuba a las partes para que acuerden una solución, proponiendo alternativas para llegar a la misma.
Algunos precedentes a nivel internacional se pueden identificar en las legislaciones de los Estados Unidos en donde a partir de 1990 se aprueba el ” Administrative Dispute Resolution Act ” incorporando los procedimientos para solucionar conflictos antes de llegar al proceso de apelación ante la autoridad fiscal de ese país; o en la legislación del Reino Unido en donde a partir del 2011 se incluyeron estrategias para solución de controversias a través del “Litigation and Settlement Strategy”. Otros países que cuentan con antecedentes similares son Australia, España, Francia, Italia y Nueva Zelanda.
En un entorno legal en el que la mayoría de los casos que se manejan en una instancia judicial son ganados por las autoridades fiscales; el mecanismo de acuerdo conclusivo puede dirimir las diferencias entre los contribuyentes auditados y las autoridades fiscales de forma eficiente y al mismo tiempo, regularizar la situación fiscal de aquellos obteniendo los beneficios antes citados.
El uso de este mecanismo de solución de controversias se ha incrementado gradualmente al punto de que de acuerdo con el informe de “Avance y Resultados 2021” emitido por la Prodecon, en dicho año se recibieron 2,206 solicitudes para la adopción de acuerdos conclusivos, de los cuales el 71% correspondió a asuntos del SAT; 25% a casos en los que participaron Autoridades Coordinadas y 4% para asuntos de IMSS e INFONAVIT.
Desafortunadamente en este informe no se menciona el porcentaje de resoluciones satisfactorias a diferencia del procedimiento de queja en donde 8 de cada 10 casos se resolvieron satisfactoriamente para el contribuyente. Para el 2022 las solicitudes de adopción de acuerdos conclusivos se incrementaron en un 20% (destacando un crecimiento muy importante en casos de comercio exterior) para alcanzar la cifra de 2,648, situación que coadyuvó en la recaudación de más de 33 mil millones de pesos, número que representó un incremento del 45% con respecto al año anterior. De acuerdo con la Prodecon, para ese año en particular, se estimó que en el 80% de los casos se obtuvieron eficiencias en favor de los contribuyentes (1).
Si bien aún antes de la incorporación en la legislación de los acuerdos conclusivos el contribuyente podía desvirtuar los hechos asentados en la última acta parcial u oficio de observaciones, esa mecánica no toma en cuenta la voluntad del contribuyente y tampoco cuenta con un tercero que facilite el acuerdo y vigile que los actos que se lleven a cabo estén en línea con los derechos del contribuyente.
La petición de acuerdo conclusivo procede en cualquier momento a partir del inicio de las facultades de comprobación y hasta 20 días siguientes a aquel en que se levante el acta final, notifique el oficio de observaciones o la resolución provisional siempre que la autoridad revisora haya hecho una calificación de hechos u omisiones. Cabe destacar que este plazo de 20 días se disminuyó en 2021 a través de la Miscelánea Fiscal, ya que antes se contaba con un plazo de seis meses. De esta manera, el conflicto no llega a surgir formalmente ya que, en previsión de este, se articula este mecanismo convencional que incorpora el criterio y la voluntad del contribuyente en el acuerdo que finalmente se adopte.
El procedimiento comienza con la solicitud de acuerdo conclusivo dirigida a la Prodecon. Esta solicitud debe incluir la información requerida de conformidad con el CFF, señalando claramente los hechos u omisiones que se le atribuyen al contribuyente y con los cuales no está de acuerdo. De la misma manera, debe acompañar las pruebas que sustenten su dicho, así como copia simple de los documentos en los que se consigne la calificación de la autoridad revisora sobre los hechos.
Recibida la solicitud por parte de la Prodecon, ésta en un plazo máximo de tres días hábiles, deberá verificar la procedencia, admitir la solicitud identificando los hechos u omisiones calificados por la autoridad revisora respecto a los cuales el contribuyente solicita la adopción del acuerdo y notificar y requerir a la autoridad para que en un plazo máximo de 20 días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación del requerimiento, genere su contestación acompañando la documentación que estime conveniente. La autoridad revisora puede contestar con alguna de las siguientes alternativas: i) aceptando de los términos del acuerdo conclusivo; ii) proponiendo otros términos del acuerdo, fundando y motivando, los nuevos términos propuestos; iii) rechazando los términos en que se plantea el acuerdo, expresando los fundamentos y motivos de su negativa.
Recibida la contestación de la autoridad, la Prodecon tiene 20 días para concluir el procedimiento y notificar a las partes.
En el transcurso de ese plazo de 20 días, la Procuraduría cuenta con un plazo máximo de tres días hábiles para emitir el acuerdo de recepción correspondiente en el cual da cuenta de la contestación. Como se comenta anteriormente, pueden derivarse tres supuestos:
Si la autoridad acepta la adopción del acuerdo conclusivo, el expediente se turna al área respectiva para la elaboración del proyecto del acuerdo en un plazo máximo de siete días. Elaborado el proyecto, la Prodecon notifica a las partes para que realicen sus observaciones en un plazo de tres días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación. Una vez desahogadas las observaciones, se programa la cita para que el contribuyente, la autoridad y la Prodecon firmen el acuerdo conclusivo.
Cuando la autoridad propone términos diversos para la adopción del acuerdo conclusivo, la Prodecon debe informar al contribuyente de la respuesta de la autoridad. Identifica los hechos omisiones consignados en el procedimiento de revisión fiscal y la relaciona con la calificación propuesta por la autoridad cuidando que en esta última no se varíen los hechos u omisiones en perjuicio del contribuyente y verifica que los términos propuestos por la autoridad estén de acuerdo con las leyes aplicables. La Prodecon emite un acuerdo que es comunicado a las autoridades y notifica al contribuyente en un plazo de cinco días hábiles para que este en un plazo igual contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación respectiva, manifieste si acepta o no los términos que propone la autoridad. Cabe destacar que, a partir de la emisión del acuerdo de admisión, la Prodecon puede convocar a participar en mesas de trabajo para que las partes lleguen a un consenso. Una vez que haya consenso, se establece fecha y hora fija para la suscripción del acuerdo conclusivo.
Cuando la autoridad rechaza los términos del acuerdo conclusivo, la Prodecon notifica al contribuyente y turna la contestación para que un término de 10 días hábiles se verifique si los fundamentos y motivos expuestos están de conformidad a las normas aplicables. En caso contrario la Prodecon hace constar la razón respectiva en un acuerdo de cierre de procedimiento, mismo que se notifica a las partes.
Siempre que el procedimiento termine con la suscripción de un acuerdo conclusivo, éste se firma por el contribuyente, la autoridad y la Prodecon. Es pertinente recordar que no procede interponer medio de defensa alguno contra las resoluciones de los acuerdos conclusivos.
Conclusiones
- El acuerdo conclusivo es un MASC de mediación en el que la Prodecon juega un papel relevante en delimitar los puntos de conflicto y motivar, a través de las mesas de trabajo correspondientes, el acuerdo entre el contribuyente y la autoridad.
- Al igual que muchos otros países que han modernizado sus respectivos sistemas fiscales, el mecanismo de acuerdo conclusivo está siendo utilizado con mayor frecuencia en México gracias a las ventajas que ofrece y a las probabilidades de obtener un resultado satisfactorio.
- A pesar de ser una alternativa muy atractiva para lograr la solución de controversias ante las autoridades fiscales, resulta altamente recomendable analizar las circunstancias para cada caso en particular y en su caso, definir la estrategia de aplicación de éste mecanismo, reconociendo las implicaciones que derivan para el caso de que se alcance dicho acuerdo; como por ejemplo, el hecho de que contra el acuerdo conclusivo no podrá interponerse en medio de defensa ni procedimiento de resolución de controversias que contienen los tratados para evitar la doble tributación. La estrategia también deberá desarrollar un plan de acción para el caso de que no se alcance un acuerdo entre las partes.
C.P. y P.C.FI. Mauricio Hurtado de Mendoza Valdez es Socio del Colegio de Contadores Públicos de México
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